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Tornar os constrangimentos mais salientes

Artigo de Nuno Teles e João Rodrigues.

O mais recente documento de política do Instituto de Política Pública – Thomas Jefferson-Correia da Serra sobre política orçamental em Portugal conseguiu introduzir no debate público o Programa de Estabilidade 2017-2021 do governo português. Este é já um mérito dos autores. Em período de debate orçamental contribuem para uma visão mais ampla das questões estratégicas que envolvem o Orçamento de Estado, nomeadamente o Programa de Estabilidade e sua necessária revisão, não se limitando à discussão mais circunstancial da afectação de recursos no quadro de constrangimentos europeus dados como inamovíveis.

Conquanto o trabalho destes economistas seja exaustivo no escrutínio das grandes rubricas de despesa orçamental (despesa com pessoal, prestações sociais, investimento público, serviço da dívida), o seu ponto de partida é simples. Face a uma recuperação económica mais forte do que a esperada pelo governo, existe margem de manobra para uma política orçamental menos restritiva do que a programada. Esta última é marcada por exigências pouco realistas no médio-prazo no que toca a saldos orçamentais (saldo primário, estrutural e total) e por um plano de acrescida redução da despesa face ao PIB nos consumos intermédios e prestações sociais, num contexto de serviços públicos exauridos. Mais austeridade, portanto. Para os autores, com um saldo primário positivo (saldo orçamental antes da despesa do serviço da dívida) menor do que o imposto pelo Programa de Estabilidade – 3,6% contra 4,9% do PIB –, o Estado português conseguiria aumentar ligeiramente a despesa em rubricas como consumos intermédios ou investimento público e ainda efetuar uma mais do que discutível descida de impostos (coisa diferente é o aumento da sua progressividade). Dado o multiplicador desta despesa, tal Variante do Programa de Estabilidade resultaria não só numa melhoria dos serviços públicos, mas também num maior crescimento económico durante o período 2017-2021.

A Variante do Programa de Estabilidade apresentada aparenta assim um cunho dito keynesiano, em que o aumento da despesa pública não implica uma equivalente redução da despesa e investimentos privados. Pelo contrário, aumenta-os. Os autores deste documento admitem, em nota rodapé, que “mesmo este saldo primário é considerado excessivo”, ou seja, admitem implicitamente que a sua opção de gerar saldos primários positivos a todo o custo é parte da perigosa ideia pré-keynesiana da austeridade. De facto, projeções de saldos primários positivos podem significar um permanente lastro recessivo na economia portuguesa, num contexto em que boa parte do pagamento do serviço da dívida se traduz em transferências de recursos para o exterior, dificilmente compatíveis com as taxas de crescimento que se projectam para os próximos anos. Ou seja, partindo de um pressuposto político, onde a reestruturação da dívida liderada pelo devedor e a saída do Euro são excluídas, os autores têm de arriscar um quadro para a política orçamental onde a economia não está sujeita a ciclos, continuando a crescer como se nada fosse até 2021 (uma projeção partilhada com o governo e instituições europeias, diga-se), e onde as fontes de crescimento são exclusivamente privadas, em contraciclo com a evolução prevista da despesa pública. A verdade é que os saldos orçamentais estão sobretudo dependentes da evolução da economia, ao mesmo tempo que esta é condicionada pela política orçamental.

Entretanto, a salutar posição “pró-activa” do governo português, defendida pelos autores na discussão do Programa de Estabilidade, em particular no que diz respeito à meta do saldo estrutural, ignora a condicionalidade política que tem acompanhado todas as metas orçamentais. A UE tem-se mostrado flexível no cumprimento destas últimas desde que os governos nacionais embarquem nas já famosas “reformas estruturais”, nomeadamente a desregulamentação das relações laborais, a liberalização de mercados e as privatizações. De facto, os objectivos inalcançáveis na política orçamental, onde existem já mecanismos de sanção financeira, têm sido o meio para uma ingerência europeia em matérias onde o seu poder formal não existe. Não surpreende por isso que o mais recente “non-paper”, apresentado no Eurogrupo, aparentemente como documento de despedida de Wolfgang Schauble, preveja um endurecimento das sanções financeiras em matéria de “reformas estruturais”, nomeadamente através da aplicação de condicionalidade aos fundos europeus, ao mesmo tempo que recusa qualquer revisão das regras orçamentais[1]. Promessas, de resto sempre adiadas de mutualização da dívida, são agora simplesmente recusadas e qualquer eventual reestruturação da dívida soberana é deixada nas mãos do Mecanismo Europeu de Estabilidade, retirando qualquer voz aos governos nacionais.

A Variante do Programa de Estabilidade agora publicada permite iluminar alguns dos problemas que qualquer governo português enfrentará num futuro próximo, já que torna salientes os constrangimentos orçamentais fixados pelas regras europeias. E isto mesmo quando se propõe cumprir quase todas as regras. Contudo, face ao seu previsível endurecimento num futuro próximo, a que se somará uma política monetária do BCE mais restritiva, uma política orçamental ligeiramente menos restritiva está muito longe de permitir a desejável sustentabilidade económica e social do nosso país, cujo caminho terá de implicar outra estratégia política face à UE realmente existente.

[1] http://www.sven-giegold.de/wp-content/uploads/2017/10/17-10-10-Non-Paper-BMF-on-Reforming-ESM-09-10-2017.pdf