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O verdadeiro teste ao saldo estrutural pode estar perto…

Artigo de Ricardo Cabral.


Na passada quinta-feira a Comissão Europeia apresentou em Lisboa o “Pacote da Primavera e as Recomendações Específicas por País” para Portugal.[1]

No caso de Portugal, as quatro principais recomendações da Comissão Europeia são, de forma simplificada, as seguintes: continuar a política de consolidação orçamental e de redução do défice; incentivar a criação de contratos de trabalho a tempo indeterminado e evitar que aumentos de salário mínimo resultem num aumento do desemprego; resolver o problema do crédito malparado da banca; e melhorar processos de insolvência e processos fiscais, bem como minorar “obstáculos regulamentares” nos sectores da construção e dos serviços.

No que respeita à primeira recomendação – continuação da política de consolidação orçamental e de redução do défice público – é de salientar que a Comissão prevê um défice público de 1,8% em 2017, acima do previsto pelo Governo (1,5% do PIB).

É provável, porém, que na sequência dos últimos dados do INE sobre a economia portuguesa e da recente posição do FM – que na sexta-feira, 30 de Junho, anunciou que o défice de 1,5% do PIB será atingido confortavelmente – a Comissão venha a rever em baixa a sua previsão do défice público.

Mais interessantes são as previsões do saldo estrutural – conceito técnico, como se sabe, muito controverso – que a Comissão estima agora em 2,0%, 2,2% e 2,4% do PIB, respectivamente, para 2016, 2017 e 2018, na ausência de “medidas de política adicionais”.

Por um lado, essas previsões sinalizam que se não forem adoptadas medidas restritivas adicionais, Portugal não cumpriria as recomendações do Conselho da União Europeia (Eurogrupo), de 12 de Julho de 2016, para a redução do saldo estrutural em 0,6 p.p. do PIB em cada ano. O desvio no défice estrutural seria de 0,8 p.p. do PIB, em 2017 (=2,2%-(2,0%-0,6%)), e outro tanto em 2018 (=2,4%-(2,2%-0,6%)), i.e., mais de 1500 milhões de euros em cada ano. Em 2018 o desvio acumulado seria de cerca de 3100 milhões de euros. Ou seja, ao avançar com estas estimativas para o saldo estrutural em 2017 e 2018, que revêem em baixa as estimativas anteriores, a Comissão está a defender que, em comparação com a execução orçamental de 2016, seria necessário reduzir muito a despesa pública em 2017 e 2018, até porque o saldo estrutural exclui receitas e despesas públicas que sejam consideradas temporárias.

Por outro lado, a Comissão estima um défice nominal, sem medidas extraordinárias, de 2,3% do PIB em 2016 e de 1,8% do PIB em 2017. Ou seja, entre 2016 e 2017, registar-se-ia, segundo a Comissão, uma deterioração de 0,7 p.p. do PIB [=(2,3% – 2,0%) – (1,8% –2,2%)] da relação entre défice nominal e défice estrutural, excluindo medidas extraordinárias, o que é uma diferença elevada (a explicação técnica, resulta das estimativas da Comissão tanto para a taxa de crescimento do produto potencial como do efeito da componente orçamental cíclica).

De salientar ainda que a Comissão argumenta que, para atingir a redução do saldo estrutural em 0,6 p.p. do PIB, em cada ano, será necessário assegurar que a despesa líquida primária (com pequenos ajustamentos) não cresça, em cada ano, mais de 0,1%, em termos nominais. Este requisito afigura-se constituir um enorme colete de forças que muito condiciona as opções de política económica do Governo, nomeadamente, porque limita a utilização da despesa pública como instrumento de política orçamental e porque cria um enviesamento para realizar o ajustamento orçamental através da redução da despesa pública.

Ganha, por isso, importância a carta assinada por vários ministros das finanças da zona euro, incluindo o ministro das finanças português, em que são propostas algumas melhorias a esse conceito económico, ainda que marginais.

Se as contas públicas e o crescimento económico do País evoluírem bem nos próximos dois anos, será interessante analisar a revisão da estimativa do saldo estrutural pela Comissão Europeia. Porque, o défice nominal pode ser medido. Mas o défice estrutural é inferido com base em estimativas não observáveis e não mensuráveis. Ora, não faz sentido contrapor a um défice nominal de, por exemplo, 0,5% do PIB, um défice estrutural, por exemplo, de 2,5% do PIB. Números que teriam de ser apresentados e defendidos pela Comissão Europeia junto dos ministros das finanças da zona euro para, eventualmente, justificar a exigência de medidas adicionais de política restritiva! Certamente, a maior parte dos ministros das finanças da zona euro não compreenderia as razões para tal diferença e isso seria (ou deveria ser) a “sentença de morte” para o conceito de saldo estrutural.

Será que as contas públicas portuguesas, nos próximos anos, vão contribuir para esse desfecho há muito necessário?

Com efeito, parece necessária muita ginástica “estrutural”, por parte da Comissão, nos próximos dois anos, para manter vivo o conceito de saldo estrutural como instrumento de política orçamental.

Um tema (demasiado técnico) a seguir com interesse…


[1] Fui um dos participantes num painel que discutiu os documentos, a convite da Comissão.

Artigo publicado no blogue Tudo Menos Economia.